L'utilisation locale du quotient familial : quel mode de calcul, quelle tarification ?


La tarification, ou l'octroi de prestations sociales selon un système de quotient familial, est désormais un outil répandu de politique sociale. Son mode de calcul, les tranches qui lui sont associées, le montant des tarifs et des prestations peuvent cependant être complexes à déterminer. Pourtant, ce système de tarification, bien utilisé, permet de servir les objectifs politiques des décideurs tout en améliorant l'accessibilité des services ou la redistribution de prestations. Ce document rend compte des éléments de réflexion issus des études menées localement, pour aider les décideurs à définir leur politique de tarification.

Du quotient familial fiscal à son utilisation pour l'octroi de prestations ou la tarification des activités.

Niveau de vie et quotient familial, l'apport de la statistique publique

Qu'est-ce qu'un bon système de tarification au quotient familial ?

Définition du revenu disponible et du nombre de parts : en l'absence d'absolu un choix qui dépend des contextes locaux.

L'utilisation du quotient familial de la CAF : avantage et inconvénients

Du quotient familial fiscal à son utilisation pour l'octroi de prestations ou la tarification des activités.

Notre propos n'est pas d'entrer dans le débat actuel sur l'utilisation du quotient familial pour le calcul de l'impôt sur le revenu. Rappelons simplement que le quotient familial a été instauré par la loi de finance du 31 décembre 1945. Son principe est de taxer au même niveau les ménages ayant un même revenu, corrigé de la taille de la famille. L'unité fiscale est le ménage : implicitement, il considère donc que chaque membre du ménage, et notamment chaque apporteur de ressources, a le même niveau de vie.

Ce système permet globalement une bonne redistribution horizontale : il diminue les inégalités de niveau de vie liées aux enfants. Sans qu'il y ait consensus sur ce constat, il est même un instrument de politique nataliste, dans le sens où il permettrait une redistribution plus importante vers les familles nombreuses.

En revanche, les enfants de familles à haut revenu donnent droit à un avantage fiscal plus important que les enfants des familles à faibles revenus. Les inégalités de niveaux de vie entre les familles ayant le même nombre d'enfants, sont plus importantes si l'impôt est calculé avec quotient familial, que sans cet avantage.(1).

Parce qu'ils permettent de comparer les niveaux de vie des familles ayant des compositions différentes, les systèmes de quotient familial sont un instrument privilégié pour l'octroi de prestations, ou pour la mise en place de tarification fonction du revenu. Ils sont ainsi utilisés par les Caisses d'Allocations Familiales, par des entreprises dans leur politique sociale à destination de leurs salariés, par les municipalités pour tarifier les activités qu'elles proposent à leurs usagers, par des conseils généraux pour mettre en place une tarification sociale des transports, …

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Niveau de vie et quotient familial, l'apport de la statistique publique

Le principe du quotient est de diviser le revenu disponible des ménages par un nombre de parts, dépendant de la composition familiale : nombre d'adultes, nombre et âge des d'enfants. Se posent alors deux questions :

  • quel revenu disponible choisir ? Avant ou après transferts sociaux, avant ou après impôts, tenant compte ou non d'un certain nombre de charges, …. ;
  • comment calculer les parts ? Attribuer une part par personne du ménage est peu équitable. Il existe des économies d’échelle, par exemple, celles effectuées sur le logement. Un ménage de deux personnes n'aura a priori pas besoin de disposer du double du revenu d'une personne seule, pour se loger dans les mêmes conditions. De même, un enfant de 8 ans n'aura pas le même coût pour ses parents qu'un enfant de 16 ans...

Les premières réponses à ces questions viennent de la statistique publique.

Dans ses calculs de niveau de vie, l'INSEE a comme objectif de comparer le niveau de vie de ménages ayant des compositions différentes. Le revenu disponible pris en compte correspond à la somme des revenus d'activité des membres du ménage, des transferts venant d'autres ménages et des prestations sociales (allocations chômages, retraite, allocations logement, de maternité, minima sociaux, ..). Les charges déduites sont les impôts directs. Le nombre de part est de 1 pour le premier adulte du ménage, de 0,5 pour les autres adultes et les enfants de de 14 ans ou plus, de 0,3 pour les enfants de moins de 14 ans. Cette échelle est appelée échelle de l'OCDE. Elle résulte d'un consensus entre pays membre de l'OCDE.

Il s'agit d'une échelle empirique. Certaines modélisations ont cependant permis de tester sa validité et aboutissent au constat, qu'en population moyenne, et sous certaines hypothèses, elle rend bien compte des économies d'échelle réalisées, et du coût de l'enfant.(2)

Si le calcul du niveau de vie de l'INSEE est une référence, il n'est en général pas adapté aux objectifs de politique sociale des institutions utilisant le quotient familial. L'échelle de l'OCDE :

  • résulte d'un consensus. Sa validation est faite en « population moyenne », elle n'est pas a priori adaptée aux populations visées par le quotient familial de la CAF ou des collectivités locales ;
  • elle est complexe, peu compréhensible par les usagers ;
  • enfin et surtout, le niveau de vie statistique veut approcher la situation exacte des ménages. Les systèmes de quotient familial ne veulent pas mesurer le niveau de vie précis des familles, mais les classer, pour pouvoir attribuer des prestations ou fixer des tarifs selon la position des usagers dans le classement.

L'échelle de l'OCDE est cependant utile pour estimer quelles sont les populations avantagées par certains types de calcul. Par exemple, une échelle qui attribue un poids de 1 au premier adulte, et de 0,5 à tous les autres membres du ménage avantage les familles nombreuses, et risque d'être défavorable aux familles monoparentales.

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Qu'est-ce qu'un bon système de tarification au quotient familial ?

La réponse à cette question fait en général consensus : c'est une système équitable. Il est par contre très difficile de définir ce qu'est l'équité. Est-ce d'être au plus près du « reste à vivre » des familles ? Est-ce de parvenir à un taux d'effort constant quel que soit le niveau de vie ? Plus généralement, il est souvent difficile de parvenir à un système de tarification qui soit favorable à la fois aux familles les plus défavorisées, et à celles à revenus moyens. Quelle population est-il équitable de privilégier ?

Selon nous, un bon système de tarification :

  • permet une bonne accessibilité des services à tous les ménages ;
  • est équitable au sens défini par les décideurs politiques, les comités d'entreprise, ...et sert leurs objectifs de politique sociale ;
  • est simple dans son mode de calcul, lisible et compréhensible pour les usagers ;
  • est cohérent quelle que soit l'activité proposée par la municipalité, ou la prestation versée par l'entreprise, l'institution ; «
  • s'il s'agit de remplacer un système existant, limite les variations pour les usagers et pour les dépenses de la collectivité.

Par ailleurs, un écueil fréquent est de confondre le système de quotient familial avec le traitement particulier de certaines populations en difficulté. Lorsque c'est le cas, des avantages sont accordés en fonction de critères spécifiques (couples de chômeur, bénéficiaires du RSA, …). Or ces avantages viennent compromettre l'ensemble du système : à même revenus et même composition, deux ménages dont l'un est couple de chômeurs et l'autre actif, ne seront pas traités de la même manière.

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Définition du revenu disponible et du nombre de parts : en l'absence d'absolu un choix qui dépend des contextes locaux.

Le revenu disponible est le revenu que les familles pourront utiliser pour leur consommation, après déduction des charges contraintes. La difficulté est bien souvent de parvenir à définir ce qu'est une charge contrainte. La réponse est à la fois locale, et liée aux objectifs politiques des décideurs. Par exemple, il peut être justifié de déduire des charges de logement, dans les territoires où le parc social est important, mais pas suffisant pour répondre aux besoins de la population. Les personnes logées dans le privé s'acquittent ainsi de loyers plus importants que celles logées dans le parc public, sans que cette différence soit liée à un choix de vie. De même, les revenus d'activité peuvent être pris en compte différemment que les revenus d'inactivité. Les premiers peuvent engendrer des charges (transport, vêtements, repas de midi, gardes des enfants) auxquels ne sont pas soumis les seconds. La volonté de prendre en compte ou non ces charges résultent souvent d'une position politique.

Plus globalement, les charges prises en compte doivent avoir un impact sur la répartition des usagers dans le système de quotient, ne pas être redondantes dans leur nature, pouvoir être prouvées, ou calculées.

La plupart des ressources à prendre en compte font par contre consensus : revenus d'activité, pension alimentaire reçue, retraites, minima sociaux, allocations chômage, prestation familiale, ...D'autres types de ressources doivent cependant être réfléchies en fonction des charges intégrées dans le mode de calcul. Par exemple, si le choix est fait de déduire le montant des frais de garde pour les enfants, il peut être justifié d'intégrer les allocations compensatrices versées par la CAF (les volets mode de garde de la Prestation d'Accueil du Jeune enfant).

De même, fixer le nombre de parts est lié à un choix politique d'avantager certaines populations. Lorsque chaque part est proche de 1, les familles nombreuses sont avantagées, au détriment souvent des familles monoparentales et des célibataires. L'octroi de parts supplémentaires pour certaines catégories particulières est également un instrument de politique sociale : la prise en compte des situations de handicap, de monoparentalité en sont des exemples.

Le système de quotient résulte souvent d'un compromis entre la volonté d'être au plus proche des capacités financières réelles des familles, et la simplicité du mode de calcul.

Enfin, la tarification associée au quotient est le troisième paramètre d'ajustement. Les choix se portent sur le nombre de tranches (ou la mise en place d'une tarification continue type taux d'effort), le tarif le plus faible, le tarif le plus élevé et donc la dégressivité de ces tarifs. Ces choix sont contraints par :

  • l'importance de limiter les effets de seuil d'une tranche à l'autre ;
  • celle d'obtenir une faible variation des taux d'effort (définis comme le coût de la prestation pour l'usager, ramené à la valeur de son quotient) ;
  • pour les collectivités locales, par la contrainte légale de ne pas demander à certaines familles, une participation plus élevée que le coût réel de la prestation ;
  • de rester au sein d'une enveloppe financière souvent déterminée par avance et correspondant au montant versé par le décideur pour la prise en charge de la prestation.

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L'utilisation du quotient familial de la CAF : avantage et inconvénients

Les utilisateurs du quotient familial appliquent en général deux types de démarche :

  • utiliser un quotient familial pré-existant : souvent le quotient fiscal, ou celui de la Caisse d'Allocations Familiales ;
  • construire leur propre système, tenant compte des spécificités de leur population et de leurs choix de politique publique.

Le quotient familial de la CAF accorde un poids de 1 à chaque parent, avec une part supplémentaire pour les familles monoparentales, 0,5 part par enfant pour les deux premiers enfants, puis 1 part pour le troisième enfant et 0,5 parts pour les enfants suivants. Les enfants handicapés donnent droit à une demi-part de plus. Ce mode de calcul sous-estime les économies d'échelle et avantage a priori les familles monoparentales et les familles nombreuses. Il est en ce sens,pertinent pour les objectifs de la CAF mais peut ne pas l'être dans d'autres cadres. Par ailleurs, il ne tient compte que des enfants donnant droit aux prestations familiales, ce qui ne reflète pas toujours la situation des familles, qui peuvent être nombreuses à avoir des enfants à charge de plus de 20 ans.

De nombreuses collectivités locales utilisent le quotient familial de la CAF pour tarifier les activités qu'elles proposent à leurs habitants. Cette utilisation s'explique parce que :

  • les CAF aident les municipalités dans la mise en place de leur politique enfance jeunesse, notamment par l'octroi de prestations de service, y compris les contrats enfance-jeunesse. L'instauration d'une tarification au quotient familial est une exigence pour le bénéfice de ces prestations. Les municipalités se tournent naturellement vers celui de la CAF ;
  • le quotient familial de la CAF est déjà calculé,son utilisation évite aux municipalités de devoir demander aux familles des pièces justificatives détaillées de leurs revenus et prévoir des agents pour mettre en œuvre le calcul ;
  • Il est compris et accepté par les familles ;
  • il permet une cohérence de la tarification des activités à destination des familles, lorsque certaines sont de la compétence de la commune, d'autres de la communauté de communes, ou encore sont directement tarifiées par un équipement socio-culturel non associatif.

Cependant, il peut ne pas être adapté aux spécificités du public visé par les prestations. En particulier, parce qu'il avantage les familles nombreuses, il est très peu favorable aux personnes seules. Il n'est donc pas approprié pour les prestations qui ne concernent pas seulement des familles, mais aussi des célibataires, des personnes âgées, …

Par ailleurs, le quotient familial est fixé pour répondre à des objectifs de politique sociale : utiliser un quotient familial existant ne permet pas toujours d'intégrer les objectifs des élus locaux.

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(1)selon les calculs du rapport interdécile des distributions de niveau de vie avant et après impôt, DREES, enquête revenus fiscaux et sociaux 2009 actualisée 2011, modèle INES

(2)Houriez J.M, Olier L. « Niveau de vie et taille du ménage : estimations d'une échelle d'équivalence », Economie et Statistiques n° 308-309-310, p65 à p94, INSEE 1997